В этом обзоре мы отойдем от обычной схемы, по которой раньше рассматривали деятельность ЦИК («Заседания-События-Документы») и сосредоточимся только на трех документах, рожденных в ЦИК. За прошедший период было не очень много событий, а заседания были довольно скучными, зато появилось несколько интересных документов. Поэтому этот обзор будет тематическим.
О печенище из бюджетаНачнем с одного щекотливого, хотя и не очень принципиального вопроса,
Однако, наверняка именно этот вопрос для многих является животрепещущим.
(В связи с этим, вспоминаю одну историю 1999 года. Я был тогда членом Окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы. Большинство членов комиссии, как и положено, не интересовалась выборами абсолютно, и их нельзя было пронять ни использованием должностного положения, ни преимущественным доступом одного из кандидатов в СМИ. Но тут пришла к нам из Мосгоризбиркома смета расходов на выборы. Я подсчитал, какие вознаграждения за эти выборы получат члены горизбиркома, окружных, территориальных и участковых комиссий. Получилась приличная разница: члены Мосгоризбиркома (в общем-то, почти ничего не делающие на выборах депутатов Госдумы) получали вознаграждение раз в пять больше, чем члены окружных комиссий. Доложил на заседании ОИК. Ой, какой же был скандал! Эта электоральная тема задела членов нашего избиркома до глубины души. Для успокоения в нашу комиссию приезжали тогдашний секретарь горизбиркома тов. Бобычев и главбух тов. Морякова. В общем, я понял, чем можно пронять членов избирательной комиссии).
Так вот, ЦИК РФ принял и опубликовал два поучительных документа. Один – отчет по своему бюджету в 2012 году, другой – смету расходов на 2013 год. Каждый из документов состоит из трех частей: 1) расходы на автоматизацию избирательного процесса (в частности, на ГАС «Выборы») и на обучение организаторов выборов, 2) собственно расходы на содержание ЦИК и 3) расходы на территориальные органы (региональные и территориальные комиссии). Отметим, что деньги на организацию конкретных выборов в этих документах не отражены — они выделяются отдельно (напомню, что на выборы депутатов Госдумы было выделено специально 7 миллиардов рублей, а на выборы Президента РФ – 8 млрд. руб.).
Общие сведения (примерно, в миллионах рублей):Статья 2012 Смета на 2013
Государственная автоматизированная информационная система «Выборы», повышение правовой культуры избирателей и обучение организаторов выборов 2 076 5 799
Расходы на ЦИК 356 550
Расходы на территориальные органы 956 1 050
Как видим, общие расходы на содержание нашей избирательной системы в этом году вырастут в два раза. По-видимому, большая часть увеличения пойдет на обучение вновь сформированных участковых избирательных комиссий. Так что, как и предполагалось, создание постоянных УИК стало для «обучающих» лакомым кусочком.
Средняя чистая месячная зарплата одного члена Центральной избирательной комиссии составила в соответствии с бюджетом чуть более 202 тысяч рублей, а в 2013 году она должна составить 214 тысяч рублей, то есть ЦИК запланировал для себя 6-типроцентную инфляцию.
Тут, у меня, конечно, возникают вопросы. Во-первых, почему Госдеп (если верить НТВ, меня в прошлом году содержали американские налогоплательщики) платил мне в 4 раза меньше за значительно больший объем работы (в конце концов, их 15, а нас экспертов в «ГОЛОСе» было только трое)? Во-вторых, почему я должен был отстегивать от госдеповской зарплаты 34% для того, чтобы столь щедро содержать эту команду, которая, к тому, же с точки зрения многих россиян, не так уж и хорошо выполняет свою работу? И в-третьих, а не должен ли мне ЦИК за то, что я постоянно рецензирую его документы, а в прошлом году вообще написал 9 проектов постановлений для ЦИК?
К вопросу о дополнительных выборахВопрос о сроках назначения дополнительных выборов (то есть выборов депутатов-одномандатников взамен выбывших) всегда вызывал трудности у местных организаторов выборов. Это неудивительно, поскольку закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержит два противоречивых утверждения:
в п.4 ст.10 написано: «В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, указанных в пункте 3 настоящей статьи, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий, за исключением досрочных выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации…», а в п.8 ст.71 имеется в определенной степени противоречащее этому утверждение: «Если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий».
Но с законодателей какой спрос? За них должны отдуваться чиновники. У ЦИКа это в данном случае получилось не очень удачно.
Сначала на сайте ЦИК появилось разъяснение Правового управления, которое утверждало, что если депутат (избранный по одномандатному округу) досрочно сложил свои полномочия, то дополнительные выборы должны произойти именно во второе воскресенье сентября (с некоторыми оговорками). Однако В.Е. Чуров, как человек дотошный и самостоятельный, сам решил разобраться в этом вопросе и написал свое разъяснение, которое вошло в противоречие с разъяснениями Правового управления, но также было опубликовано на сайте ЦИК . (Мне представляется, что Правовое управление в данном вопросе правее Чурова). Пожалуй, ЦИКу, как крупному скоплению чиновников не стоит так ошибаться. Можно было бы и согласовать. Или это свидетельство того, что Чурова уже отключили от аппарата?
Законотворческая деятельность ЦИК или О чем мечтают избиркомыЦИК РФ, как известно, не обладает правом законодательной инициативы, что постоянно подчеркивают его представители. Тем не менее, наряду с многочисленными электоральными законопроектами, регулярно вносимыми на рассмотрение Госдумы «оппозиционными» фракциями, иногда появляются и такие, которые, очевидно, инициированы организаторами выборов. Ярким примером является единственный внесенный представителями «Единой России» (В.Н. Плигин, Д.Ф. Вяткин, Т.К. Агузаров, А.Н. Хайруллин) законопроект, предусматривающий снижение нагрузки на участковые комиссии, введение «электронного протокола» и т.д. (Об этом законопроекте). Совершенно ясно, что формальные авторы имеют мало представления о тех тонких деталях организации избирательного процесса, которые затрагивает законопроект, а настоящими авторами являются организаторы выборов – руководители избиркомов высшего звена и их аппарат.
Естественно, ЦИК РФ должен обобщать избирательную практику и рекомендовать изменения в законодательство. Проделав в течение нескольких последних лет такую работу, ЦИК представил набор предложений Председателю Государственной Думы С.Е. Нарышкину, о чем 26 января этого года сообщила газета «Коммерсант». Документ, по-видимому, надо рассматривать как «рабочий», не предназначенный для широкой публики, не только потому, что он не опубликован, но и потому, что составлен он крайне небрежно. Документ содержит предложения, поступившие от рабочей группы ЦИК (работавшей еще в 2009 году), от некоторых Управлений ЦИК и персонально от некоторых членов ЦИК, а также от Избирательных комиссий субъектов Федерации и партий. Некоторые предложения противоречат друг другу, некоторые повторяют друг друга; большинство предложений не оформлены в соответствии с законодательными стандартами. Число представленных предложений – 325, а сам документ занимает 150 страниц.
Тем не менее, документ представляет интерес, поскольку отражает отношение избирательных комиссий к выборам как таковым.
Справедливости ради стоит заметить, что многие предложения действительно отражают реальные проблемы, возникающие в избирательной практике, и поэтому заслуживают внимания. Например, во втором разделе сразу несколько предложений (от рабочей группы, от региональных комиссий, от Правового управления) касаются голосования избирателей по месту (временного) пребывания. Эту проблему поднимал и я в одном из своих проектов постановлений, предлагая ЦИКу объяснить в конце концов, что закон подразумевает под местом «временного пребываний». Неясность приводит не только к противоречивой практике, когда одни комиссии разрешают голосовать избирателям не по месту жительства, а по месту «временной» регистрации, а другие не разрешают, но и к злоупотреблениям с массовым голосованием по месту работы («предприятия непрерывного цикла производства» и т.п.).
В документе обозначены и другие реальные проблемы: – неединообразие регламентации голосования студентов, неопределенность сроков рассмотрения жалоб, поданных в день голосования, отсутствие общих правил назначения членов комиссий с совещательным голосом, отсутствие в законодательстве понятия «избирательного штаба», невозможность проверки государственного или муниципального статуса СМИ, неопределенность порядка оплаты совместно изготовленных агитационных материалов, неопределенность момента утраты статуса представителями кандидата, неопределенность в исчислении некоторых сроков, отсутствие регламентации регистрации финансовых уполномоченных.
Некоторые предложения могут даже удивить: они кажутся слишком либеральными на фоне эволюции нашего законодательства в последнее десятилетие. Так, Свердловский облизбирком предлагает запретить отказывать в регистрации, если кандидату или избирательному объединению заранее не сообщили о недостатках в представленных документах, а члены ЦИК РФ М.В. Гришина и Н.Е. Конкин предлагают такие «радикальные» новации как хранение увеличенной формы протокола вместе с другими избирательными документами и составление повторного протокола исключительно в вышестоящей комиссии.
Большинство из упомянутых неопределенностей и недостатков были подмечены очень давно, поэтому нетрудно предположить, что есть веские основания для того, чтобы они и дальше оставались в законодательстве.
В последнее время почти все предложения по совершенствованию избирательного законодательства быстро фильтруются Госдумой таким образом, что в жизнь воплощаются самые одиозные, направленные на усиление административного управления выборами. Поэтому обратим внимание на некоторые из особо выдающихся предложений.
В документе представлено предложение от Мосгоризбиркома, поддержанное Управлением ЦИК РФ по организации избирательного процесса, отказаться от института членов комиссии с правом совещательного голоса. Для меня это – не новость: примерно с середины двухтысячных годов Горбунов, после моего пятилетнего пребывания в МГИК, бредит этой идеей, и он неоднократно высказывал е на заседаниях комиссии. Сейчас идея может найти свою поддержку в связи со стенаниями о том, что на избирательных участках слишком много представителей кандидатов: как считает Ивлев и вторящие ему «эксперты» – «40 партий по 2 представителя будет 80…». При этом даже не делается никаких намеков на то, что в комиссиях выше УИК члены с совещательным голосом играют не такую роль, какую они играют в УИК.
Рабочая группа ЦИК предложила ввести ограничение на место проживания членов избирательной комиссии, не уточняя о каких членах идет речь – с совещательным или с решающим голосом. Кстати, такой законопроект уже давно лежит в Госдуме; он был предложен депутатом прошлого созыва Москальцом, и до сих пор хранится там на всякий случай.
Избирательная комиссия Калининградской области озабочена тем, что главы муниципальных образований не могут выдвигать кандидатуры в составы избирательных комиссий.
Избиркомы Адыгеи, Ростовской и Кировской областей вкупе с партией «Единая Россия» предлагают исключить пункт, запрещающий быть членом комиссии родственникам кандидата.
ЦИК Татарстана предлагает запретить быть членами комиссий с совещательным голосом лицам, которые были подвергнуты административному наказанию по статьям, связанным с выборами. Для ЦИК Татарстана это очень актуально, поскольку там были прецеденты, когда члены с совещательным голосом были наказаны в административном порядке за слишком высокую активность.
Серия предложений связана с наблюдателями и представителями СМИ – от предварительного уведомления о назначении (Избиркомы Кировской и Курганской областей) до прямого ограничения числа наблюдателей на участке (Избирком Курганской области).
Избирательная комиссия Самарской области предлагает ввести разрешительный порядок распространения агитационных материалов.
Избирательная комиссия Ростовской области затронула больной для фальсификаторов вопрос о том, что некоторые законы требуют опечатывания ящиков после открытия участка. Неудобно делать вброс на глазах у избирателей. Поэтому комиссия предлагает установить, что «производить указанные подготовительные процедуры следует до 8-ми часов дня голосования с таким расчетом, чтобы ровно в 8 часов избиратель имел возможность получить бюллетень и проголосовать».
Мосгоризбирком ратует за досрочное голосование на дому: не успевают, мол, наши комиссии обслужить сотни желающих. Запретить управам поручать собесу составлять списки якобы желающих проголосовать на дому Мосгоризбирком не предлагает. Еще одной навязчивой идеей Мосгоризбиркома (Горбунова, то есть) является уменьшение количества строк протокола. Частично это идея поддерживается Федеральным центром информатизации при ЦИК РФ. Предлагается в протоколе оставить строки только по кандидатам и общее число принявших участие в выборах. То есть, не давать возможность дотошным избирателям разбираться в том, откуда взялась такая явка и куда делись бюллетени.
ЦИК Татарстана волнует то, что сроки обжалования нарушений на выборах составляют аж целый год, и предлагает сократить этот срок до 3-х месяцев. А избирательная комиссия Ульяновской области предлагает зафиксировать далеко идущую норму, по которой в суд могут обращаться участники выборов только в том случае, «если нарушены исключительно их охраняемые законом права».
Так что, у Думы есть из чего выбрать.
Андрей Бузин, руководитель отдела мониторинга выборов ассоциации «ГОЛОС»
