Известно, что все новшества избирательного законодательства появляются в результате неустанной заботы о защите избирательных прав граждан. В 2005 году из этих соображений было решено перейти к полностью пропорциональной системе выборов в Госдуму, а в 2013 из этих же соображений было решено вернуться к системе смешанной. Намного логичней, однако, было бы предположить, что переходы туда и обратно, связаны не с заботой об избирателе, а с заботой об управляемости выборов.
Когда партий семь, их руководителей легко собрать в одном кабинете, но дело усложняется, если партий сто. Требуется распределение ответственности за поведение участников выборов. И на первый взгляд кажется, что проще распределить эту ответственность по регионам, чем по кабинетам на Старой площади. Тем более что сама по себе партийная система никакого авторитета у российских граждан не имеет.
Как и во многих других делах действующего Президента, здесь чувствуется школа Лужкова. При Юрии Михайловиче в Москве была создана замечательно слаженная избирательная система: в 1997 году московская администрация выиграла в одномандатных округах со счетом 27:8, в 2001-м – со счетом 33:2, а в 2005 и 2009 годах (после введения смешанной системы) просто всухую. Причем в 2009-м году выборы в Мосгордуму прошли так, что даже системная оппозиция совершила демарш из зала заседаний Госдумы, что, впрочем, никак не повлияло на результат.
Успехи лужковских одномандатников легко объясняются хорошо построенной вертикалью московской власти с ее административными округами, империей административных СМИ, придавленным чиновниками бизнесом и ручными судами. На первый взгляд в России ситуация похожая. Но это только на первый взгляд. Все-таки существуют два больших различия: размеры и политическая ситуация. Эти различия дают основания полагать, что кремлевские законотворцы действительно, хотя и случайно, собираются принять полезное для страны решение.
Сейчас разъясню, почему полезное, и почему случайное. Но прежде замечу, что принятие этого закона в очередной раз покажет полную несамостоятельность Госдумы: так же, как и в 2005-м году, сейчас изменение избирательной системы не выгодно подавляющему большинству Госдумы (более того, нынешний законопроект невыгоден всем парламентским партиям). Что не помешало принять закон в 2005-м и, вероятно, не помешает принять его сейчас.
Настоящую партийную систему нельзя построить вручную: она должна вызреть из отдельных личностей, прошедших закалку в мажоритарных округах. Яростное желание перепрыгнуть через этап мажоритарных выборов привело к тому, что наши представительные органы почти никого не представляют, а законодательные принимают законы, часто идущие вразрез с общественными интересами. В своем желании управлять выборами администрация пыталась внедрять пропорциональную систему где только можно и нельзя, отсекая ярких политиков, не желавших встраиваться в партийные ряды.
Спрашивается, почему же они, например, не стали депутатами Мосгордумы, хотя там всегда была смешанная (а раньше – просто мажоритарная) система? А их просто не допускали до бюллетеня, отсекая уже на этапе регистрации. Административная Москва вместе со своими прокурорами и судами с конца 90-х годов издевалась над законом с особой циничностью: абсурдные отказы в регистрации легко визировались районными и городским судом, а очевидные фальсификации (в случае, если все-таки неопытный глава управы вдруг допускал до бюллетеня какого-нибудь «диссидента») покрывались прокуратурой. Но, обратите внимание: хотя в Мосгордуму никто из реальных оппонентов власти не попал, среди муниципальных депутатов даже в Москве иногда оказывались самостоятельные фигуры.
В большой России несколько иная ситуация. Во-первых, мажоритарных округов намного больше чем в Москве, да и находятся они от центра Москвы намного дальше. Во-вторых, на просторах России встречаются менее опытные (или более законопослушные) чем в Москве главы муниципальных образований и председатели избирательных комиссий, и даже чуть более смелые судьи. В-третьих, в законопроекте предусмотрена регистрация одномандатников без сбора подписей, если они выдвинуты партией (это – серьёзная новация, и я за неё очень опасаюсь). Последнее обстоятельство немаловажно, поскольку опыт российских выборов показал, что по подписям можно отказать в регистрации всегда, была бы на то политическая воля.
Поэтому, с моей точки зрения, законопроект все-таки полезен. Есть шанс, что по одномандатным округам в Госдуму смогут прорваться менее зависимые от администрации депутаты. Если останется полностью пропорциональная система, такой шанс будет намного ниже.
Прежде чем приводить доказательства случайности главного прогрессивного новшества – возврата к смешанной системе выборов, скажу о еще нескольких полезных новеллах президентского законопроекта. Скандалы на избирательных участках показывают, что все эти новаторства давно созрели.
Наконец-то более внятно описана процедура голосования граждан, которые прошивают не там, где они формально «прописаны». Будем надеяться, что это уменьшит размеры «демографических взрывов», происходящих в день голосования на каждых федеральных выборах.
Законопроектом предусмотрено разрешение для наблюдателей проводить фото- и видеосъемку на избирательном участке. Правда, оговорено, что следует предупредить об этом председателя комиссии, что, в общем-то, правильно. Посмотрим, как нововведение будет исполняться на практике.
Предлагается обязательное участие в дебатах (точнее – невосполнение эфирного времени при отказе от участия в дебатах) – один из острых вопросов, который стоил должности бывшему председателю ЦИКа А.А. Вешнякову.
В принципе положительную роль (хотя и не столь большую, которую ей прочат в СМИ) сыграет снижение заградительного барьера до 5% и уменьшение количества региональных групп с 70 до 35.
Наконец, совершенно неожиданным является предложение авторов законопроекта удалять наблюдателей с участка только по решению суда. Могу предположить, что авторы законопроекта свято верят в свой суд, но они плохо представляют себе степень ленности руководителей комиссий. Боюсь, что именно это новшество (вместе с регистрацией партийных одномандатников без подписей) будет отклонено, после чего автор законопроекта будет выглядеть на фоне депутатов весь в белом…
Упомяну также об одном спорном эффекте предложенного механизма образования избирательных округов. Он приведет к значительным различиям в «весе» голосов избирателей: от 32 тысяч избирателей на одного депутата в Ненецком автономном округе до 728 тысяч в Республике Коми (вычислено по численности избирателей на 01.07.12). То есть, голос жителя Коми в 23 раза будет менее весом, чем голос жителя НАО.
Теперь про то, почему я считаю законопроект «случайно хорошим». В нем нет многого из того, что давно назрело и что могло бы несколько улучшить имидж наших выборов. Правда, на все последующие высказывания можно возразить, что они противоречат Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ну, так и некоторые внесенные предложения законопроекта ему противоречат, а в пояснительной записке сказано, что данный законопроект потребует внесения изменений в Закон об основных гарантиях (кстати, интересно, проделают ли депутаты сейчас тот же фокус, что и в 2005-м году: примут ли сначала поправки, противоречащие Закону об основных гарантиях, а потом изменят и Закон об основных гарантиях).
Итак, первое: давно назревший вопрос о блокировании партий, так и остался вне рамок законопроекта.
Второе. Остается прежним порядок регистрации одномандатных кандидатов, позволяющий отсеивать кандидатов на этапе регистрации, особенно на основании подписей.
Третье. Остаётся прежним порядок формирования окружных комиссий, которые, как показывает опыт, не могут быть самостоятельными по субъективным и объективным причинам.
Четвертое. Остались и даже ужесточились неконституционные ограничения пассивного избирательного права: в Конституции предусмотрены только два ограничения (недееспособность и нахождение в местах лишения свободы), а в законе их целых семь.
Существуют и более мелкие недостатки нашего законодательства, повторенные в законопроекте и позволяющие искажать смысл и результаты выборов.
Широко разрекламированное внедрение видеокамер фактически не нашло закрепления в законе: при той формулировке, в которой оно упомянуто, использование видеокамер будет превращено в рекламную акцию, не более.
Строгие правила информирования населения о ходе регистрации смягчаются отсутствием сроков, когда такое информирование должно происходить.
Остались абсурдные и строго наказуемые запреты на критику в эфире и на «нарушение законодательства об интеллектуальной собственности» (последний с удовольствием используется нашими судами для снятия кандидатов). Без разъяснений остались животрепещущие вопросы о встречах кандидатов с избирателями, о том, что такое «время, когда передачи собирают наибольшую аудиторию», зато разъяснено, что «указание должности в агитационных материалах не является использованием должностного положения». Из информационных материалов, размещаемых в помещениях для голосования, исключены сведения об имуществе и доходах кандидатов.
Осталось плохо регламентированным голосование «бомжей» и голосование за рубежом, нынешний порядок которых, вообще говоря, не препятствует многократному голосованию.
Не изменилась форма протокола, до сих пор не позволяющая определять, сколько же избирателей проголосовало «дополнительно».
Так же невнятно, как и раньше, прописаны некоторые процедуры приема протоколов в территориальной избирательной комиссии (порядок приема, действия в случае обнаружения недостатков в протоколе участковой комиссии), что позволяет искажать итоги голосования в территориальных комиссиях.
Более того, в законопроекте появились не очень проработанные новации, которые могут спровоцировать новые трудности. Так, плохо определено понятие «протокол, составленный в электронном виде». Неясно, например, как его подписывают члены комиссии, как он передается в территориальную комиссию и как его данные заносятся в сводную таблицу.
Загадочной с точки зрения юриспруденции является утверждение «Данные из увеличенной формы протокола не имеют юридического значения». Также как «усовершенствованная» норма об опечатывании избирательных ящиков: формулировка «непосредственно перед началом голосования», будьте уверены, породит скандалы на избирательных участках.
В итоге мы имеем законопроект, который может сыграть некоторую положительную роль в истории наших многострадальных выборов. Правда, совсем не ту, на которую, по-видимому, рассчитывают его авторы. Очевидно, что этот законопроект не создан из соображений, чтобы вывести нашу избирательную систему из кризиса.
И, к сожалению, у меня есть сильные подозрения, что законопроект будет еще подправлен таким образом, что его небольшой положительный потенциал превратится в отрицательный.
Андрей Бузин, ведущий эксперт Ассоциации «ГОЛОС»
Федеральный уровень
