Доклад подготовлен экспертами Национального антикоррупционного комитета и Постоянной комиссии по гражданскому участию в противодействии коррупции и контролю за правоохранительными органами Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Эту комиссию возглавляет член КГИ, глава Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов.

PDF Скачать доклад

Коррупция – использование лицом публичного (властного) ресурса с целью получения выгоды в материальной или нематериальной форме для себя или для третьих лиц

Введение

Коррупция – явление, существующее в системе государственного управления с момента появления института власти.

Коррупция не стала нововведением времен современной России, она явилась наследием советской партийно-хозяйственной бюрократической структуры эпохи заката СССР («дело Елисеевского гастронома», «хлопковое дело»).

В начале 90-х при формировании новой экономической системы России (включая приватизацию) рядом советников Правительства "реформаторов" был выдвинут следующий тезис: «Коррупция – смазка экономики переходного периода». Объяснялось это тем, что с целью ускорения изменения экономической и политической модели новой России во избежание негативного воздействия на этот процесс правовых и управленческих советских практик, важно не проявлять рьяного усердия в противодействии коррупции.

Учитывая тяжелое экономическое положение в стране и переломный идеологический момент, мотивация личного обогащения стала быстро проникать в управленческий аппарат, в региональные элиты, поражать правоохранительную систему.

Необходимо отметить, что задача модернизации бюрократии в соответствии с новыми политическими и экономическими условиями неоднократно ставилась, но в полном объеме не была выполнена. С 1996 года так и не удалось провести ни одной действительно успешной административной реформы.

Было бы обоснованно предположить, что эффективный государственный аппарат принципиально был не нужен тем, кто принимал ключевые (но не всегда публичные) решения по приватизации – одному из важнейших системообразующих процессов в новейшей истории страны. Именно поэтому принятие юридического определения коррупции в российском законодательстве затягивалось. Соответственно выработка системных мер по противодействию коррупции также тормозилась. При этом коррупционные отношения как вид бизнеса и часть новейшей идеологии укреплялись, переходя на новые уровни.

Как заявил Руководитель Администрации Президента РФ С.Б.Иванов: «Коррупция - угроза национальной безопасности». Именно такой оценки на сегодняшний момент заслуживает достигнутый этим явлением уровень, влияние которого крайне негативно сказывается на осуществлении основных функций государства: обеспечение безопасности и правосудия.

Именно коррупция нарушает основной принцип существования общества – принцип справедливости.

В результате доминирования личных меркантильных интересов при осуществлении полномочий рядом должностных лиц (разного уровня управления) реализация ими государственных (общественно-значимых) задач извращается. Таким образом, степень управляемости бюрократического аппарата снижается.

Необходимо отметить, что весьма значимой причиной современной коррупции являются 1800 избыточных функций государства [1].

По мнению экспертов, сегодня коррупция в России – один из самых доходных и высокоорганизованных бизнесов с оборотом порядка 300 миллиардов долларов в год (только в системе государственных закупок ежегодно теряет 1 триллион рублей [2]). По данным Банка России, в прошлом году 35 миллиардов долларов были выведены в рамках, так называемых, сомнительных финансовых операций.

По сути, коррупция для нашей страны – не просто зло, а фактор деградации государства.

Социология показывает, что масштабы этого бедствия уже преодолели тот закритический, без преувеличения - болевой порог чувствительности российского общества. И хотя результаты борьбы с коррупцией становятся все более заметными населению, по оценкам подавляющего большинства россиян – а это 75% опрошенных ВЦИОМ в ноябре 2012 года – степень коррумпированности общества остается крайне высокой.

Наиболее коррумпированной сферой обществом признаются местные органы власти (об этом говорят 36% респондентов) и ГИБДД (32%). Подверженными взяточничеству считают также полицию в целом (26%) судебную систему (21%). Несколько реже упоминаются сферы медицины (17%), крупного бизнеса (14%) и образования (13%). При этом, основные (по финансовой емкости) сектора коррупционного «рынка» - распределение бюджетных средств, управление различными формами государственной собственности – находятся в латентной для общественного сознания зоне, хотя именно они формируют основной объем коррупционного рынка.

В обществе уже распространилось мнение о бесполезности и незначительности антикоррупционных шагов со стороны государства. Согласно опросу ВЦИОМ [3] 38% респондентов считает, что реальных результатов борьбы с коррупцией нет и все остаётся как было, а еще 13% опрошенных считает, что ситуация становится даже хуже, а коррупция только усиливается. Это мнение укрепляется вследствие принятия популистских и имитационных, якобы антикоррупционных мер, например: Информация Минтруда России от 4 марта 2013 г. "Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки", а также формальные региональные антикоррупционные программы, написанные под копирку, без практических механизмов решения проблемы. Подобные документы вызывают лишь саркастическое раздражение.

Основная часть

Как сказал Отто фон Бисмарк, «возможно управлять страной с плохими законами, но невозможно управлять страной с недисциплинированными чиновниками». Реально оценивая масштабы проблемы, осознавая уровень и перезрелость общественного запроса на её решение, российская власть – фактически впервые за весь постсоветский период – сделала попытку серьёзного, фундаментального поворота в сторону системной и всесторонней борьбы с коррупцией.

Для понимания реального процесса необходимо проанализировать решения и законодательные инициативы, принятые в последнее время:

В 2012 году, в рамках пакета Указов от 7 мая Президент Владимир Путин поставил задачу к 2018 году войти в первую двадцатку рейтинга условий ведения бизнеса Doing business Всемирного банка [4], в котором учитываются как денежные, так и временные затраты предпринимателей на открытие и ведение бизнеса, а по факту – оценивается степень забюрократизированости и коррумпированности экономик различных стран мира.

Одним из ключевых показателей прозрачности экономики является её инвестиционная привлекательность. По данным Росстата, в 2012 г. в экономику России поступило 154,6 млрд. долларов иностранных инвестиций, что на 18,9% меньше, чем в 2011 году. Причем значительную долю из этих денег составляют вложения, осуществляемые на возвратной основе – 60%, в то время как доля прямых инвестиций, которые работают на реальный сектор экономики её рост и развитие, демонстрируют реальный уровень доверия инвестора – составила всего 37,5%.

Большое внимание этой проблеме глава государства уделил в своем Послании Федеральному Собранию – как в части постановки задач перед депутатами и сенаторами в плане законодательной работы, так и говоря о необходимости адекватной мотивации и оплаты труда государственных служащих, повышении персональной ответственности чиновника за принимаемые им решения. (Пример: анализ расследования известного уголовного дела по хищению бюджетных средств при закупке медицинских томографов продемонстрировал полное отсутствие персональной ответственности должностных лиц на федеральном уровне из-за некорректного (размытого) описания их должностных обязанностей).

И, наконец, прослеживается логика проводящейся в стране политической реформы, связанной с внедрением прямых механизмов участия граждан в политической жизни страны, таких как:

реформирование (в т.ч. расширение состава) Совета по правам человека путем внедрения процедуры интернет-голосования;
реформа Общественной палаты, предполагающая стопроцентную представленность в ней всех 83 субъектов федерации, установление равноправных отношений всех ее частей (делегируемых президентом, регионами и общественными организациями) и внедрение механизмов интернет-голосования;
создание портала «Общественная инициатива», при помощи которого граждане, собравшие под своей инициативой более 100 тыс. подписей смогут влиять на принятие решений в стране.

С целью развития института политической конкуренции в апреле 2012 года было произведено упрощение процедуры регистрации политических партий, в сто раз снизившие требования к численности партий (с 50 тыс. человек до 500 человек). Также решению этой задачи будут способствовать возвращение прямых выборов губернаторов (по мнению ряда экспертов, правом отмены прямых выборов губернаторов воспользуются не более 10% регионов) и введение смешанной, мажоритарно-пропорциональной системы выборов в Государственную Думу (соответствующий законопроект в настоящий момент находится на рассмотрении нижней палаты).

Первоначально может показаться, что эти меры малоэффективны и имеют популистский характер, однако они предоставляют возможности каждому человеку с гражданской позицией принять участие в жизни страны.

Принципиальный вклад в противодействие коррупции вносит целый ряд нормотворческих инициатив, призванных значительно снизить коррупционные риски:

вступил в силу Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», который устанавливает правовые основы осуществления контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственную должность (а также их супругов и несовершеннолетних детей) общему доходу за три последних года, предшествующих совершению сделки, определяет порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход государства имущества, приобретенного на незаконные доходы;
принят в первом чтении президентский законопроект «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов», устанавливающий запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности России (а также их супругам и несовершеннолетним детям) иметь счета в иностранных банках и владеть ценными бумагами иностранных юридических лиц. После вступления закона в силу, как ожидается, им будет дано три месяца на избавление от этих активов, а недвижимость будет подлежать обязательному декларированию с указанием источников приобретения. Нарушение указанного запрета повлечет досрочное прекращение полномочий либо увольнение в связи с утратой доверия. (Данный законопроект, прежде всего, обозначает политический вектор руководства страны в отношении чиновников);
в Государственной думе рассматривается законопроект об установлении возможности определения законом субъекта федерации порядка избрания высшего должностного лица – требование по запрету на зарубежные активы будет распространяться и на кандидатов в губернаторы – избираемых как прямым, так и непрямым голосованием. Тем самым власть дает политический сигнал региональным элитам, ставит их перед выбором: либо заниматься обеспечением своего благосостояния, либо выполнять государственные функции.
принят в первом чтении правительственный законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг (в части регулирования государственных и муниципальных закупок)», предусматривающий совершенствование ключевого механизма государственных закупок. (Задача данного законопроекта – разрушить один из основных секторов коррупционного бизнеса. Однако даже вокруг подготовки этого законопроекта явно прослеживается процесс латентного отстаивания своих «коммерческих интересов» со стороны клептократии. Это выражается в реальном затягивании процесса подготовки данного документа и нежелании на законодательном уровне обеспечить принципы обоснованности и целесообразности госзаказа на этапе формирования).
принят в первом чтении законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям», направленный на создание условий для предотвращения, выявления и пресечения финансовых операций, в том числе с использованием фирм-однодневок, и легализацию преступных доходов. (Необходимо отметить, что надежды части общества на международные (зарубежные) расследования, направленные на выявление криминальных («грязных») активов и финансовых средств, поступающих из России, на сегодняшний день не имеют под собой реальной основы. Эта проблема должна решаться внутри страны, поскольку большинство экономических систем зарубежных государств (включая страны ЕС) в период кризиса заинтересованы в привлечении (вливании) многомиллиардных финансовых потоков).
во втором чтении принят законопроект «О Счетной палате», который значительно ужесточает принципы кадрового отбора, существенно повышает профессиональные требования к руководящему составу и аудиторам структуры, играющей значительную роль в борьбе с коррупцией и выявлении злоупотреблений. (При этом необходимо решить вопрос практического взаимодействия правоохранительной системы с данным конституционным органом. Т.е., необходимо повысить эффективность реагирования на материалы проверок на всех уровнях).

Своим указом от 02.04.2013 Президент РФ еще раз демонстрирует свою политическую решимость в наведении порядка в классе бюрократии: был существенно расширен круг лиц, обязанных декларировать доходы и расходы. Теперь этот документ должны представлять Председатель, члены Совета директоров и служащие Центрального банка Российской Федерации, руководители и работники Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, их супруги и несовершеннолетние дети. Все они, как прочие чиновники, должны информировать о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.


Что не менее важно, обозначены правила декларирования, механизма контроля за ним и принцип выборочной проверки практически любой декларации. И еще одно важное заявление касается готовности государства брать под государственную защиту свидетелей по коррупционным делам.


О том, насколько доходчиво власть объяснила эти новые правила игры, а чиновники их поняли, будет ясно по тому, насколько долго будут происходить скандалы с незадекларированным имуществом после 1 июля с.г. – именно к этой дате чиновники должны отчитаться за 2012 год по новым правилам. То есть – с учетом информации, не только о доходах, но и о расходах. Пока не ясны реальные правовые механизмы реализации задуманного.

Своей готовностью держать в опросы расходов и доходов чиновников на персональном контроле Президент продемонстрировал перемещение вопроса борьбы с коррупцией на высшую ступень иерархии государственных интересов. Это делает перспективы всей кампании, по меньшей мере, обнадеживающими.

Принимаются весьма важные шаги и в сфере управления федеральным имуществом.

Так, на основании Распоряжения Президента РФ, Росимуществом подготовлена «Программа по управлению федеральным имуществом», которая была принята Правительством РФ 07.02.2013. Данная программа подробно и открыто обсуждалась в экспертном сообществе. (Этот стратегический документ должен быть доработан с учетом криминально-коррупционных практик и мотиваций (на основании решения Правительства РФ и рекомендаций Экспертного Совета). Пояснение: в настоящий момент из-за неэффективного управления, неопределенностей в учете и оценке (например, лишь около 30% федеральных земель сельскохозяйственного назначения прошли соответствующее оформление и учтены в кадастре), с использованием криминальных схем государство продолжает терять значительную часть своего имущества. Также предпринимаются попытки «приватизировать» стратегические государственные функции (ФГУП «Почта России»);

В связи с вышеперечисленным, необходимо отметить, что при принятии Гражданского кодекса РФ, несмотря на позицию ряда членов Правительства и законодателей, не было введено понятие фактического (реального) бенефициара (выгодополучателя).

Коррупционная ситуация в правоохранительных органах, спецслужбах, судебной системе остается крайне негативной, но нельзя не отметить и позитивные факты в их работе.

6 ноября прошлого года отправлен в отставку министр обороны Анатолий Сердюков. Активно развивается дело «Оборонсервиса», в рамках которого экс-министр пока свидетель.

Махинации в этой организации нанесли государству ущерб на сумму более 3 млрд. рублей – и это лишь вершина айсберга. Должностные лица Минобороны выбирали из имущественного комплекса организации наиболее престижные объекты и участки. Затем, в эту недвижимость вкладывались огромные бюджетные средства, после чего имущество продавалось по существенно заниженным ценам аффилированным с компанией «Оборонсервис» коммерческим структурам. При этом многие объекты недвижимости покупались за счет денежных средств, похищенных у самого же «Оборонсервиса». По фактам мошенничества Следственным комитетом возбуждено пять уголовных дел.

Расследуются и эпизоды с продажей по заниженной цене земельного участка в Анапе, принадлежащего Минобороны. В деле замешан зять экс-министра.

9 ноября прошлого года задержан бывший заместитель министра регионального развития Роман Панов, подозреваемый по делу о хищении средств, выделенных на саммит АТЭС во Владивостоке. Помимо Панова, работавшего перед арестом и.о. председателя правительства Пермского края, по уголовному делу проходит целый ряд бывших руководителей Минрегиона. Как известно, общий объем инвестиций на подготовку к саммиту составил более 600 млрд. рублей.

Значительно более грандиозные суммы страна тратит и на другие инфраструктурные проекты, в частности подготовку к Олимпиаде в Сочи. Хочется надеяться, что и здесь оперативно сработают правоохранительные органы, несмотря на былые заслуги ряда фигурантов и занимаемые ими ныне посты.

Так, за нарушение сроков сдачи трамплинного комплекса «Русские горки» на Красной Поляне уже получил отставку со всех своих постов вице-президент Олимпийского комитета России, председатель совета директоров компании «Курорты Северного Кавказа» Ахмет Билалов.

Также в ноябре прошлого года стало известно об установлении следственными органами хищения на сумму более 6 млрд. руб. при разработке навигационной системы ГЛОНАСС, к которому причастно руководство ОАО «Российские космические системы».

Проходит как свидетель по уголовному делу о хищениях бюджетных средств, выделенных ОАО «Росагролизинг», бывший министр сельского хозяйства Елена Скрынник. Более 500 млн. руб. группа лиц получила за фиктивные поставки оборудования для спиртзаводов и ферм по разведению крупного рогатого скота. В числе фигурантов дела – директор департамента по административной работе Министерства сельского хозяйства Олег Донских, который с 2007 по 2009 год был руководителем одного из территориальных подразделений «Росагролизинга» и выступал учредителем и главой ряда коммерческих организаций.

7 февраля этого года арестован по обвинению в мошенничестве с крупным кредитом на сумму более 124 млн. долл. председатель Высшей аттестационной комиссии, директор департамента Министерства образования и науки Феликс Шамхалов.

12 февраля этого года стало известно о возбуждении Следственным комитетом уголовного дела по факту хищения денежных средств, выделенных из бюджета на развитие наукограда «Сколково». В деле фигурируют теперь уже бывший директор департамента финансов «Фонда Сколково» Кирилл Луговцев и также уже бывший гендиректор таможенно-финансовой компании «Сколково» Владимир Хохлов.

Расследуется масштабное дело о злоупотреблениях при поставках продовольствия для учреждений Федеральной службы исполнения наказаний. Нецелевое расходования средств оценивается Счетной палатой в 3,7 млрд рублей. Начато расследование закупок электронных браслетов для этой же структуры. Уголовное дело грозит бывшему главе службы Александру Реймеру и его экс-заместителю Николаю Криволапову.

Данные примеры иллюстрируют, что в борьбе с коррупцией появился новый вектор, направленный в адрес лиц, относящихся к высшей категории управленцев.

Антикоррупционная кампания проходит и в регионах. Так, 4 апреля задержан п ервый заместитель губернатора Новгородской области Арнольд Шалмуев, подозреваемый в совершении коррупционных преступлений в сфере дорожного строительства на сумму 35 млн руб. В отношении шести фигурантов по "дорожному делу", среди которых есть и местные депутаты, Анатолий Петров и Николай Закалдаев, Новогородским районным районным судом была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу на срок два месяца.

На сегодняшний день возможно заявить о процессах реально зарождающейся политической конкуренции, в результате которой из состава Государственной Думы и Совета Федерации стали выводить парламентариев и сенаторов, осуществляющих в нарушении закона предпринимательскую деятельность.

Ранее от депутатских полномочий добровольно отказались в той или иной степени состоятельные люди – «единороссы» Анатолий Ломакин, Василий Толстопятов, Андрей Кнышов и Борис Шпигель, а также «коммунист» Виктор Таранин – все они выбрали для себя другой род деятельности. Таким образом, начался процесс разделения профессии бизнес-лоббиста и статуса депутата Государственной Думы, и эти события нельзя не приветствовать.

Не менее показательны не только отставки, но и назначения. Они позволяют говорить о том, что Федеральное Собрание медленно, но верно перестает быть сборищем отставников, гламурных персонажей и, как сейчас принято выражаться «жирных котов». Так члены Совета Федерации (наиболее критикуемого с этих позиций госоргана) полномочия которых впервые подтверждены в период с июля по декабрь 2012 года – это преимущественно представители руководства и законодательных органов субъектов федерации, интересы которых они представляют в верхней палате.

Определенные признаки самоограничение чиновников видны в сфере государственных закупок. Так, Минэкономразвития РФ планирует с 2014 года ввести ограничения на приобретение люксовых автомобилей для чиновников по цене и по наличию каких-либо избыточных опций.


Несмотря на развернутую работу, есть немало направлений, по которым есть, к чему стремиться.


Так, хотелось бы также увидеть результаты косвенных факторов, способствующим злоупотреблениям. Прежде всего – войны, объявленной семейственности во власти. В Госдуме с сентября находится на рассмотрении подготовленный единороссом Андреем Исаевым законопроект, запрещающий близким родственникам быть депутатами и сенаторами. Пока он не прошел даже первое чтение.


Тем временем сын директора Службы внешней разведки Михаила Фрадкова Петр Фрадков возглавляет Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций, акционером которого является ВЭБ. Другой сын экс-премьера, Павел Фрадков, в прошлом году назначен заместителем руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом.


Дочь министра обороны Сергея Шойгу Юлия Шойгу возглавляет Центр экстренной психологической помощи МЧС. Туда она пришла работать психологом в 1999 году и уже через два года стала заместителем директора центра.


Сын губернатора Кемеровской области Амана Тулеева Дмитрий Тулеев руководит федеральным управлением автомобильных дорог "Сибирь" при Минтрансе России.


Сын лидера ЛДПР Владимира Жириновского Игорь Лебедев также является депутатом уже нескольких созывов нижней палаты парламента. Членами одной фракции были бывшие "эсеры" отец и сын Дмитрий и Геннадий Гудковы. У депутата от "Справедливой России" – Ильи Пономарева мать Лариса Пономарева является сенатором Совета Федерации.


Продолжаются назначения по родственному признаку в регионах. Один из недавних примеров – Мордовия, где вице-премьером республики стал сын бывшего главы этого региона, ныне губернатора Самарской области Николая Меркушкина.


Так или иначе, эта тема родственных связей во власти поднимается с осени, однако пока на нормативно-правовом уровне мало что мешает чиновникам принимать кадровые решения, либо способствовать таковым – руководствуясь родственными связями, а не профессиональными возможностями назначенцев. Страдает качество управления, многочисленные кланы во власти продолжают создавать негативный имидж чиновника у населения.


Мало плодов принесла борьба с завуалированными формами взяток, в частности, с откатами. Так, незавершенный характер носила кампания по сбору информации о бенефициарах контрагентов госкомпаний и проверку аффилированности с ними топ-менеджеров последних, развернутая в 2011-2012 годах. Длительная работа по выработке формата отчета, созданию масштабной базы по собственникам поставщиков и подрядчиков , проверке данных об имуществе, предоставленных руководителями госкомпаний, не привели ни к массовым отставкам, ни к масштабному расторжению контрактов с подозрительными поставщиками и подрядчиками.


Пока не принят бурно обсуждавшийся на научно-практической конференции проект постановления пленума Верховного суда [5] по коррупционным преступлениям, связанным с откатами и растратами. Определенным шагом вперед можно считать лишь договоренность судей считать взяткой как получение материальных средств, так и оказание чиновнику услуг, передача имущества, прощение лицу долга или исполнение его обязательств перед другими лицами.

Как результат разного рода половинчатых и не завершенных мер, бюрократия является отдельным социальным классом, который нередко подменяет служение интересам общества и государства заботой о своих собственных корыстных интересах. При этом данный класс активно противодействует любым практическим шагам антикоррупционного характера.

Отсюда – направление дальнейшего движения в рамках борьбы с ней. По существующей статистике, свыше 80 процентов осужденных – это представители низовой коррупции: мелкие взяточники на бытовом уровне. В России пока не было ни одного процесса, в котором за коррупционную деятельность в места лишения свободы отправляли бы чиновников высокого уровня и их покровителей. И это – десакрализация высокопоставленного чиновника – важнейшее направление дальнейших действий. Важно, чтобы высокая должность перестала восприниматься как индульгенция для незаконного обогащения.

Если в МВД РФ наметились позитивные сдвиги, то в активных мероприятиях антикоррупционной направленности нуждаются ФТС РФ, ФМС РФ, и что крайне важно, ФСБ РФ.

Необходимо вернуться к обсуждению ужесточения уголовного наказания за коррупционные преступления, приравняв их по степени ответственности к «измене Родине». Как показывает практика, увольнение «в связи с утратой доверия» – не та мера, которая способна остановить недобросовестных чиновников, большинство из которых, «утратив доверие», спокойно уезжают за рубеж с незаконно нажитыми деньгами и имуществом, будучи уверенными в своей безнаказанности.

Кроме того, крайне важным элементом практической борьбы является скорейшая ратификация статьи 20 Конвенции ООН против коррупции. В правовое поле необходимо ввести понятие «незаконное обогащение», тем самым получив не только простой, надежный и эффективный способ определения коррупционного преступления, но и правовой механизм ареста и конфискации незаконного имущества in rem (то есть если оно по стоимости превышает доходы чиновника и при этом он не может документально доказать, что деньги получены из других источников законным путем), в том числе и за рубежом. В настоящее время большинство «государственных отставников» спокойно пользуются результатами своей коррупционной деятельности.

Реализация изложенных выше предложений вместе с неотвратимостью наказания за коррупционные деяния позволит создать систему «негативного» стимулирования антикоррупционного поведения чиновников. Поэтому целесообразно разработать и представить на обсуждение законодательную инициативу об ужесточении мер в отношении коррупционеров – введении пожизненного запрета на занятие должностей на госслужбе, ответственности за сокрытие или недостоверную информацию (о любой собственности) в декларации. Ужесточение правил декларирования и проверки деклараций, уровня ответственности за неполное декларирование являются определяющим фактором для повышения доверия к антикоррупционному курсу, успешной правоприменительной практики последних законодательных инициатив. Именно убежденность в повсеместном сокрытии чиновниками собственности является основным моментом, подрывающим доверие к любым начинаниям антикоррупционного характера. Такого рода мера не станет ни административным перегибом, ни правовой новацией. Уголовная ответственность за нарушения, связанные с декларациями должностных лиц принята в США, Великобритании, Италии, Польше; расширенное содержание декларации (включая, например, подарки) практикуется в Великобритании, Германии, Испании, Хорватии, Эстонии, Литве.

Подобный комплекс мер позволил бы России более плотно вписаться в контекстмеждународной практики борьбы с коррупцией, в том числе – реализовать принципы ГРЕКО (группы стран по борьбе с коррупцией, участником которой РФ является с 2007 года).

Имеет смысл вернуться к вопросу о возвращении в правовое поле практических механизмов реакции на критические публикации в СМИ

Необходимо стимулировать граждан, государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов и спецслужб принимать деятельное участие в выявлении фактов коррупции и в информировании о них компетентных органов, для чего необходимо разработать реальный механизм защиты заявителей о коррупции, включающий, в том числе, и материальное вознаграждение, например, в виде определенного процента от возвращенных в бюджет (конфискованных) криминальных средств. На сегодняшний день обнадеживает готовность властных структур предоставить такого плана защиту, не поощряя при этом анонимных заявителей. Важно, что такого рода защита должна распространяться на любого гражданина, а не только на чиновника. Международная практика подобного рода весьма распространена. Так, например, Великобритания, Япония, Южная Корея, ЮАР – предоставляют такую защиту госслужащим и работникам частного сектора. В Канаде и США предусмотрена уголовная ответственность лиц, нарушающих права заявителя о фактах коррупции.

С этой же целью необходимо проводить постоянную пропагандистскую работу в СМИ по разделению в общественном сознании положительного понятия «заявителя о коррупции», как лица, информирующего о совершении общественно-опасного деяния, от негативного и используемого в криминальной среде понятия «стукач» и «доносчик». Система обратной связи власти и общества характеризуется низкой эффективностью. Так, работа с обращениями граждан, общественных организаций и даже депутатов различного уровня в официальных государственных структурах превратилась в «перебрасывание» обращений с одного уровня на другой. Проверки заявлений о нарушениях закона чиновниками, даже о преступлениях, совершенных должностными лицами, носят формальный характер. Зачастую, проверочные мероприятия осуществляются под контролем лица, на которого поступает жалоба, тем самым нарушается принцип объективности. Естественно, такой подход способствует укрывательству, круговой поруке и сокрытию правонарушений и преступлений.

Необходимо в ближайшее время провести изменения административных процедур, связанных с проверкой обращений по фактам нарушений, допускаемых должностными лицами, поручив эту работу соответствующим подразделениям Администрации Президента РФ, Минюста России, Минэкономразвития России во взаимодействии с Советом при Президенте РФ по развития гражданского общества и правам человека, Общественной палатой РФ и другими экспертными организациями.

Назрела необходимость формирования корпоративной культуры чиновников, обсуждение Кодекса служебного поведения лиц, которые занимают должности государственной гражданской службы в исполнительных органах субъектов федерации. Подобного рода кодексы, кстати, уже приняты в Мурманской, Ульяновской, Омской областях, что нельзя не приветствовать.

Дополнительно необходимо принять меры для практической реализации такой крайне важной процедуры, как антикоррупционная экспертиза, проводимая при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Пока это чистая формальность, работающая скорее «для галочки».

То же самое необходимо сделать и с планами государственных органов, органов региональной и муниципальной власти по борьбе с коррупцией. Сегодня это лишь сборники благих намерений, бюрократическая фикция, но никак не работающие документы. А между тем, объединенные в систему, подобного рода планы могут стать значимым фактором.

Оценка работы чиновников, выраженная в практической сфере (заработная плата, премии, продвижение по службе), должна быть напрямую зависима от качества предоставляемой государственной услуги. Начать следует с отработки практических правовых моделей на региональном, муниципальном уровнях. Предложения подготовлены и рассматриваются в Костромской и Иркутских областях.

Важно расширить инструмент публичности в вопросе противодействия коррупции. Деньги, как известно, любят тишину, а коррупционные деньги – особенно. Необходимо сдернуть завесу кулуарности, камерности со всего комплекса антикоррупционных процедур.

Действенным механизмом в этом контексте может стать организация на регулярной основе практики публичных общественных слушаний по наиболее резонансным коррупционным делам, на площадках которых объединялись бы представители различных общественных объединений, партий, групп и организаций и СМИ – с обязательным присутствием на них представителей органов государственной власти и передачей всей совокупности материалов в правоохранительные органы.

Важно также ликвидировать пробелы в списках чиновников, которые обязаны публично отчитываться о доходах и расходах и которым запрещено владение собственностью за рубежом. Туда должны входить лица, принимающие ключевые решения и в регионах, в том числе – губернаторы.

Позитивные примеры формирования прозрачности в системе госкорпораций (например, «Росатом») необходимо тиражировать и вводить повсеместно. Это касается не только госкомпаний, связанных с добычей и переработкой углеводородов, но и тех структур, которые работают в сфере высоких технологий (например, «Ростелеком», «Роснано»).

В интересах той же прозрачности поставленные задачи невозможно реализовать безмобилизации общественного потенциала, потенциала средств массовой информации. Для этого, во-первых, крайне важно вернуться к рассмотрению вопроса о повышении статуса и роли СМИ путем возвращения на законодательном уровне прямых (не выборочных) механизмов реакции государственных органов на критические антикоррупционные публикации (за основу берется Указ Президента РФ N810 от 1996 г.).

Во-вторых, основным заказчиком на противодействие коррупции есть и будет оставатьсяобщество и гражданин. В настоящее время граждане не осознают не только всю степень реальной угрозы, но и считают, в большинстве своем, что это проблема, которую должны решать только руководство страны и органы государственной власти. Процент "неравнодушных" к коррупции недостаточно велик, а многие все еще думают, как встроиться в коррупционную систему лично или пристроить своих близких.


Каждый должен реально осознавать степень угрозы и объем личных потерь. Только откаты в государственных закупках, по оценкам экспертов, пополняют карманы коррупционеров более чем на 1 триллион рублей ежегодно. Помимо этого существует широчайший спектр сфер - от управления собственностью, распределения природных ресурсов и бюджетов различных уровней до подключения к энергосетям и услуг ЖКХ. Это не абстрактные слова. В цену каждого товара (включая, такие продукты как хлеб и молоко) и платежи (ЖКХ и пенсионные средства) заложены благосостояние конкретных чиновников, их многомиллионные счета и зарубежная собственность.

Необходимо создать атмосферу нетерпимости к взяточникам и коррупционерам.

Выводы

В сегодняшней ситуации с учетом масштаба проводимой работы обоснованно говорить о проявлениях заинтересованности со стороны руководства страны в системном противодействии коррупции. Это вызвано реальной оценкой недостаточной степени управляемости госаппаратом, высоким уровнем общественного недовольства, обусловленного коррупцией, и негативными последствиями от нее в экономической, внутри- и внешнеполитической сферах. Крайне важно, чтобы комплекс реализуемых мер не понимался руководством страны как разовая акция, некая кампания, которая по определению имеетначало и конец.

Анализ шагов власти в целом (с учетом бюрократического аппарата) показывает их системность, но недостаточную, с точки зрения общества и остроты момента, решимость.

Необходимо сформировать новую модель кадрового отбора чиновников, которая бы стала результатом работы социальных лифтов – открывала бы возможности для профессионалов своего дела, разрушала бы тепличные условия для разного рода дельцов, членов семьи и друзей нанимателя. Нужна новая модель поведения гражданина в отношениях с ним, которая позволила бы преодолеть инфантильность граждан в вопросах борьбы с коррупцией. Нужно ещё раз обратить внимание на крайне важный фактор формирования (пусть пока в зачаточной форме) института политической конкуренции, поскольку именно этот институт является наиболее важным и стимулирующим при формировании антикоррупционных отношений. Это куда более длительная и трудоёмкая работа, чем любые точечные меры, отставки и назначения, но её значимый результат в случае успеха, может стать поистинедостижением поколения.

Безусловно, формирующиеся довольно жесткие условия работы чиновника покажутся комфортными далеко не всем. Однако бояться определенного оттока кадров с государственной службы не стоит – уйдут те, чья профессиональная мотивация вызывает вопросы, а польза для государства и населения – весьма сомнительна, учитывая, что бюрократический аппарат из-за количества избыточных функций «раздут». В этом смысле, продление декларационной кампании до июля с.г. дает возможность окончательно определиться всем, кто этого еще не сделал. В случае успеха, на замену выбывшим должны прийти люди совершенно другого склада – мотивированные на профессиональный успех, работу в государственных интересах.

И самое главное. Поставленные задачи невозможно реализовать без мобилизации общественного потенциала. Борьба с коррупцией имеет высокую эффективность там, где активность общества высока, где каждый гражданин понимает, что благосостояние коррупционера строится за его личный – гражданина счет: в каждом продукте заложен «коррупционный сбор». Только уважая себя можно требовать уважения в ответ.

В общественном сознании должен быть разрушен образ коррупционера как успешного и самодостаточного человека. Давление общественного мнения будет лучшей профилактической мерой по борьбе с коррупцией. необходимо формировать институт репутации.

Коррупции нужно противостоять системно и организованно. Важно понимать – дело здесь не только в желании и способности верховной власти бороться с коррупцией, эта работа – в значительной степени в интересах самого общества, неравнодушных граждан.


1. . Доклад А.Л.Кудрина Президенту РФ.

2. По данным Счетной палаты РФ.

3. Опрос от 29.11.2012

4. Указ Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике» от 07.05.2013 г.

5. Пройдет предположительно в июне 2013 г.

  Федеральный уровень