4 марта 2013 года состоялась международная расширенная консультативная встреча «Перспективы развития сотрудничества стран БРИКС и участия институтов гражданского общества новых развивающихся стран в этом процессе». К участию во встрече были приглашены представители гражданского общества и неправительственных организаций стран БРИКС по вопросам безопасности, сотрудничества и мира.
Ряд участников дискуссии предоставили свои письменные сообщения, которые были включены в сборник Итоговых документов и материалов Международной расширенной консультативной встречи.
Большаков Сергей Владимирович,
исполнительный директор АНО «Институт общественной электоральной дипломатии», к.ю.н.
Тезисы
выступления в ходе международной встречи в Федерации мира и согласия 04.03.2013 г.
Тема: Об участии представителей гражданского общества России в международном мониторинге выборов
Прежде всего, хочу поблагодарить организаторов встречи за предоставленную мне возможность выступить на столь представительном форуме, собравшем специалистов в области общественной дипломатии из Европы, Азии, Африки и Латинской Америки. Полагаю, что в этой аудитории никто не сомневается в необходимости и дееспособности института международного наблюдения за выборами, которое уже более 10 лет успешно осуществляется на территории Содружества Независимых Государств Миссией наблюдателей от СНГ. Нам приходилось принимать участие в работе Миссии, и мы не понаслышке знаем о том, что в рамках Содружества Независимых Государств наблюдение за выборами фактически оформилось в самостоятельную отрасль подлинно народной дипломатии, стало признанным инструментом обеспечения основных прав и свобод человека, легитимации избранных органов государственной власти и управления.
Практика: депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, руководители и члены избирательных комиссий.
Но запрос гражданского общества России на участие в народной дипломатии, в том числе в международном наблюдении на выборах уже сформировался, он реально существует.
Существует и опыт участия международных наблюдателей из числа представителей общественных организаций России на выборах в Абхазии (в 2009 году и в 2011 г.г.), а также в Южной Осетии в ноябре 2011 года и в марте 2012 года.
В составе группы международных наблюдателей на выборах Президента Южной Осетии, в частности, работали представители различных общественных организаций: Общественной палаты Российской Федерации, Российского фонда свободных выборов, международной организации «Федерация мира и согласия», межрегионального общественного движения «Союз телезрителей», Российского общественного института избирательного права, фонда содействия развитию средств массовой информации «Пресса», общественной организации «Общественный совет по выборам» и других.
По итогам общественного международного наблюдения на выборах в Южной Осетии нам даже удалось выпустить в свет небольшую книжку - сборник статей, содержащих личные мнения и собственные впечатления международных наблюдателей-общественников.
Представляется, что проблема участия представителей гражданского общества в работе миссий международных наблюдателей на выборах тесно связана с целым рядом иных проблем, находящихся в сфере внимания различных общественных организаций. В том числе и с проблемой формирования в обществе политической толерантности. Сегодня принято считать, что проблема формирования политической толерантности практически решена в развитых демократических государствах. А молодым демократическим государствам, образованным, в частности, на постсоветском пространстве, нужно прикладывать определенные усилия для ее формирования: ведь за десятилетия советского периода сформировался авторитарный стиль управления обществом. В Советском Союзе, как известно, политическая культура основывалась на принципах признания единственно верной официальной идеологии и нетерпимости к любому инакомыслию. Но сегодня в странах, образованных на территории бывшего СССР, взят курс на демократизацию общества и государства, на создание иных, по сравнению с функционирующими ранее, политических институтов. Наши демократические государства находятся в условиях социально-политических трансформаций, пытаются преодолеть кризисные явления, установить сотрудничество разнообразных политических сил в интересах модернизации и улучшения жизни народов. Постсоветский, переходный период развития, характеризующийся преобразованиями в экономике, сменой политической системы, демократизацией политической жизни, остро ставит проблему формирования политической толерантности во взаимоотношениях общества и государства, политических партий, общественных объединений. А также, конечно, и во взаимоотношениях между государствами.
Суть политической толерантности можно определить как совокупность основополагающих требований к деятельности субъектов политики по формированию отношений между политическими партиями, движениями, социальными и другими группами людей, соблюдение которых, особенно в период проведения выборов, способствует предупреждению насильственных конфликтов, обеспечению мира и безопасности.
Надо отметить, что в проведении любой избирательной кампании обязательно присутствует столкновение интересов участников электоральных отношений - избирателей, кандидатов, политических партий. Избирательные споры, возникающие в связи с действительными или мнимыми нарушениями избирательных прав участников электорального процесса, и разрешаемые в установленном законом порядке уполномоченными на то органами, являются практически неизбежными спутниками любых избирательных кампаний. При всем этом не следует рассматривать избирательные споры только как нежелательное явление электоральной действительности. Их наличие можно рассматривать и как показатель политической активности граждан, иных субъектов избирательных правоотношений. Необходимо, однако, добиваться такого положения, чтобы при всей драматичности и конфликтности складывающейся в период выборов ситуации, противостояние значительных групп гражданского общества не выходило за рамки демократических, электоральных, юридических, иначе говоря, цивилизованных способов разрешения имеющих место противоречий.
Что, на мой взгляд, требует усилий как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества.
В контексте сравнительного анализа международной практики проведения выборов опыт становления избирательных систем в России и в других государствах на постсоветском пространстве, немногим отличается от опыта многих других демократических стран, тоже прошедших через периоды относительной политической нестабильности, политической конфронтации и борьбы. Так, например, вопросы, приводящие к возникновению избирательных споров, неоднократно, в том числе в новейшее время, получали остроту в России в процессе политических дебатов вокруг выборов депутатов Государственной Думы, вокруг президентских выборов, вокруг выборов в региональные и местные представительные органы. Но эти вопросы нельзя назвать уникальными. Аналогичные вопросы общего порядка часто приходилось и приходится решать и в других демократических странах. Опыт избирательных комиссий в разрешении различного рода избирательных споров, а также анализ судебной практики показывает, что спорные проблемы возникали чаще всего там, где соответствующее избирательное законодательство характеризовалось наличием пробелов, противоречий или двусмысленностей. Естественным будет признать, что национальное законодательство о выборах в период становления демократического государства по определению не может быть совершенным. Можно, тем не менее, с уверенностью утверждать, что процесс формирования современного избирательного права и законодательства о выборах, как в Российской Федерации, так и в других государствах на постсоветском пространстве, выходит за рамки только национально-правовых оснований и источников регулирования избирательных отношений. Дело в том, что правовая регламентация проведения выборов в странах бывшего СССР включает в себя элементы не только внутринационального, но и международного права. Так, например, расширение состава источников российского избирательного права вытекает из положений статьи 15 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Аналогичные положения закреплены и в основных законах других государств - участников Содружества Независимых Государств. Таким образом, избирательные системы государств на постсоветском пространстве развиваются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, которые, применительно к выборам, выступают в виде международных избирательных стандартов. Международные избирательные стандарты, как известно, содержатся в основных документах по вопросам обеспечения избирательных прав и свобод, организации и проведения выборов, принятых авторитетными международными организациями. В их число входят Организация Объединенных Наций, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет Европы и Европейский суд по правам человека, Европейский Союз, Содружество Независимых государств. В самом общем виде избирательные стандарты представляют собой систему правил и процедур, фундаментальных норм и ценностей, которые позволяют наиболее продуктивно и последовательно реализовать принципы политической свободы и ответственности общества и государства в их взаимных отношениях в рамках избирательного процесса. Следование международным избирательным стандартам является основанием унификации национального законодательства о выборах и референдумах, позволяет обеспечить его соответствие общезначимым целям и задачам развития демократических национальных государств, политической толерантности и гражданской правовой культуры всех субъектов избирательного процесса. Как и любая динамическая система, система законодательства о выборах находится в постоянном развитии. Изменяющиеся социальные потребности диктуют необходимость модернизации отдельных институтов, правовой институционализации теоретически обоснованных и сложившихся на практике институтов и отношений и, наоборот, отмирания исчерпавших себя. И мы видим, что внесение изменений в законы о выборах, происходит на основе понимания и учета законодателем вновь возникающих социальных потребностей общества, фактически диктуется самой жизнью. Выявлению таких социальных потребностей в значительной степени способствует судебная практика по разрешению избирательных споров. В ходе рассмотрения избирательных споров суды выявляют недостатки избирательного законодательства, правоприменительной практики, восстанавливают нарушенные права, применяют нормы юридической ответственности. Судебные органы осуществляют толкование закона, непосредственно используя и применяя международные избирательные стандарты. Но самое главное, судебная практика по разрешению избирательных споров повышает доверие к выборам рядового избирателя. Суды квалифицированно исследуют все существенные обстоятельства по каждому делу, не оставляют без внимания доводы сторон, их решения аргументированы, основаны на нормах действующего законодательства о выборах. Избиратели понимают, что их избирательные права, в случае нарушения, всегда будут восстановлены судом. Если же нарушение мнимое, приводимая в судебных решениях аргументация способна убедить участников электоральных правоотношений в том, что буква закона соблюдена. И это, безусловно, способствует достижению взаимопонимания между сторонами избирательного спора, а по большому счету - формированию политической толерантности, гражданской правовой культуры участников выборов. Всему этому, как представляется, весьма способствует и деятельность международных наблюдателей на выборах. Выше упоминалось о том, что в период проведения голосования на выборах президента Южной Осетии в республике работали международные наблюдатели, в том числе из Российской Федерации, Украины, Республики Абхазия, Приднестровской Молдавской Республики, Нагорно-Карабахской Республики, Италии и Франции. С российской стороны участие в наблюдении на всех этапах избирательной кампании принимали делегации Совета Федерации, Государственной Думы, ЦИК России, Общественной палаты Российской Федерации, Координационного совета по защите избирательных прав граждан, Российского фонда свободных выборов. Необходимо подчеркнуть, что все без исключения международные наблюдатели отмечали: Республика Южная Осетия строго следует общепризнанным международным принципам и стандартам свободных и демократических выборов. Представляется, что успешное завершение этой избирательной кампании обусловлено, в том числе, приверженностью государства и гражданского общества Южной Осетии к соблюдению международных электоральных стандартов. В конечном счете, в том числе и в результате работы по разрешению избирательных споров, проведенной избирательными комиссиями и судебными органами, результаты выборов президента Южной Осетии приняты народом республики и международной общественностью. В то же время нельзя не видеть, что взаимные отношения между обществом и государством, между публичной политической властью и гражданином в условиях демократической формы их организации везде, в том числе и в России, и в других странах, не являются идеальными и нередко конфликтны. В этой связи очевидна необходимость последовательного освоения как государствами, в лице их высших органов, так и всеми гражданами, смысла общих принципов проведения свободных и справедливых выборов. Для этого нужна активизация усилий государства и гражданского общества по дальнейшему совершенствованию законодательства о выборах, всемерному развитию политической толерантности и гражданской правовой культуры всех участников избирательного процесса.
Мы убеждены, таким образом, что и государство, и общество, равно заинтересованы в участии представителей гражданского общества в международном наблюдении на выборах, как в одной из форм общественной народной дипломатии.
И не случайно в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 года прямо поставлена задача «наращивать присутствие России в международном гуманитарном пространстве».
Осознание этих современных реалий и привело нас к решению учредить Автономную некоммерческую организацию «Институт общественной электоральной дипломатии», которая призвана внести вклад в реализацию актуальной задачи расширения участия представителей гражданского общества в международном наблюдении на выборах, прежде всего в государствах СНГ. Важной частью этой работы является и мониторинг соблюдения избирательных прав соотечественников, постоянно проживающих за рубежом нашей страны. С этой целью нами сформирован резерв потенциальных международных наблюдателей от российских неправительственных организаций, которые по специально разработанному для них учебному плану заблаговременно получают необходимые знания, чтобы затем квалифицированно работать в качестве международных наблюдателей в конкретной стране. Ведь мы все хорошо понимаем, что если государственные деятели уже готовы, как правило, к участию в такой сложной работе, то представителей общественных организаций, гражданского общества, необходимо в обязательном порядке обучать, специально готовить к деятельности в качестве международного наблюдателя. Небольшой пока опыт практической работы подтверждает, что организаторы выборов в государствах Содружества тоже заинтересованы в участии представителей гражданского общества в международном наблюдении. Так, например, наша просьба пригласить представителей российских общественных организаций для участия в международном наблюдении на выборах в Республике Беларусь и в Украине в 2012 году была удовлетворена, и наши представители принимали участие в них в качестве международных наблюдателей.
Мы также получили приглашение принять участие в наблюдении за выборами, которые состоялись 18 февраля 2013 года в Республике Армения, наши представители там тоже работали. В октябре с.г. выборы будут проводиться в Азербайджанской Республике, в ноябре - в Республике Таджикистан, в декабре - в Туркменистане. Разумеется, мы будем обращаться к руководителям национальных органов управления выборами этих государств с просьбой предоставить аккредитацию в качестве международных наблюдателей некоторым представителям российских общественных организаций, которые уже сейчас готовятся к этой работе. И мы очень надеемся на то, что нам удастся внести существенный вклад в развитие подлинно народной дипломатии, в процесс формирования политической толерантности различных общественных групп с целью дальнейшего укрепления международной безопасности, развитие электорального сотрудничества представителей гражданского общества разных стран мира.
Благодарю за внимание.
2013 Международный уровень
