Судебные процессы по обжалованию результатов выборов в Астрахани в 2012 г. не привлекли широкого общественного внимания, оставшись в тени весенних акций протеста. Скептики оказались правы в том, что после прекращения голодовки судебные решения будут очевидны и не приведут ни к каким результатам. Тем не менее, решения, вынесенные судами по искам О.В. Шеина по обжалованию результатов выборов, стали исключительно интересными и оригинальными. Данные судебные решения ярко высветили «проблемные зоны» в законодательном обеспечении избирательных прав россиян, выявили конкретные пути возможного оздоровления системы защиты выборов.
Кратко охарактеризуем уникальность астраханских судебных процессов по обжалованию результатов выборов 2012 г. Отличия от судебного обжалования выборов в других регионах заключались в следующем. В других регионах России суды отклоняли требования отмены результатов выборов на основании непризнания нарушений на выборах. В Астрахани суды пошли иным путем. Четыре районных суда Астрахани, вынесшие решения по искам О.В. Шеина в июле 2012 г., признали факты многочисленных нарушений на выборах, в частности, в процедуре подсчета итогов голосования. Таким образом, уникальность астраханской ситуации в том, что она дает опыт избирательного спора при условии доказанности и судебного признания многочисленных нарушений.
В этих условиях решение суда об отказе в отмене результатов выборов базировалось на том, что признанные нарушения «не повлияли на результаты голосования». Тем самым возникает явное сенсационное противоречие между признанными нарушениями и итоговым решением суда. Кратко следует отметить, что суды признали факты нарушения процедуры подсчета голосов на 75% избирательных участков Астрахани. Суды признали 12 видов процедурных нарушений при подсчете голосов. При этом отдельные виды нарушений были признаны судами на 72% избирательных участков. О количестве нарушений точную цифру суды не называют: относительно некоторых нарушений суд указывает, на каких избирательных участках они были допущены, относительно некоторых нарушений суд выносит циничное заключение, что эти нарушения имели место «на некоторых избирательных участках» (без указания места совершения правонарушений, их количества). При этом только конкретно названо судом 260 процедурных нарушений на 120 избирательных участках.
Таким образом, уровень нарушений, признанных судом на выборах, является беспрецедентным. Астраханская оппозиция еще в апреле 2012 г. праздновала как моральную победу публичное признание В.Е. Чурова, что в Астрахани нарушения были допущены на 2/3 избирательных участков. Как оказалось, это признание недостаточно для отмены результатов выборов.
Даже перечень нарушений закона, признанных судом в Астрахани, исключительно велик и сам по себе ставит вопрос – каким образом суд, признав такое количество нарушений, мог прийти к выводу, что они «не оказали существенного влияния на результаты волеизъявления граждан».
По нашему мнению, главная причина неэффективности защиты избирательных прав – это не «плохие» законы, а «политическая воля». Без целенаправленного нажима со стороны заинтересованных лиц такое развитие событий было бы невозможным.
Тем не менее, астраханский инцидент ставит актуальный вопрос – насколько наше законодательство сделало возможным такое развитие событий? Какие особенности нашего законодательства делают правовую защиту избирательных прав неэффективной?
Российское избирательное законодательство далеко от совершенства. В отечественной науке есть серьезные исследования, критикующие российское избирательное законодательство за отсутствие надежных правовых механизмов предотвращения нарушений и фальсификаций. Значительный интерес представляют работы Л. Кириченко, А.Е. Любарева, А.Е. Постникова и Л.Г. Алехичевой. Существуют очень жесткие оценки неэффективности существующих форм правовой защиты выборов в России. В частности, Л. Кириченко отмечает, что «закон о гарантиях избирательных прав выступает своеобразным защитником фальсификаторов - членов избирательных комиссий». Астраханский кейс по-особому выявил слабые места российского избирательного законодательства.
Сформулируем основные рекомендации по изменению российского избирательного законодательства с целью обеспечения эффективной защиты института выборов. Данные рекомендации сформулированы исходя из недостатков избирательного законодательства, проявившихся именно в астраханских судебных процессах 2012 г.
1. Необходимость установления санкций за процедурные нарушения на выборах.
Нормы права утрачивают свою практическую силу, если отсутствуют санкции за их нарушение. Санкции касаются не только ответственности нарушителей. Санкции касаются также изменения правовых последствий для тех действий, которые совершены с нарушением закона. Например, санкции за совершение кражи предусматривают не только ответственность лица, совершившего кражу (вора), но и отмену его права на украденную вещь.
В избирательном праве также должны присутствовать санкции как в плане ответственности для лиц, совершивших нарушения, так и для правовых последствий тех действий, которые были совершены с нарушением закона. И здесь в российском избирательном законодательстве есть большие проблемы.
Санкции в плане отмены результатов голосования предусмотрены за некоторые виды нарушений на выборах. Это конкретные факты фальсификаций (и только в том случае, если доказано, что фальсификации были настолько масштабны, что повлияли на итоги выборов). Также это факты финансовых нарушений. Лишь в этих случаях суды должны признать недействительными итоги голосования.
Если же речь идет о процедурных нарушениях при подсчете голосов, то санкции – отмена результатов голосования – законом практически не предусмотрены. При этом получается заведомо парадоксальная и нелогичная ситуация. Суд может признать факты многочисленных процедурных нарушений на выборах и даже привлечь к ответственности должностных лиц – не только к административной, но и к уголовной ответственности. Любопытно, что законодательство предусматривает административную и даже уголовную ответственность для должностных лиц за совершение процедурных нарушений при подсчете голосов на выборах. Но при этом законодательство фактически не предусматривает санкций для отмены результатов голосования, которые определены с этими нарушениями.
Астраханские судебные процессы 2012 г. с наглядностью продемонстрировали: процедурные нарушения при подсчете голосов в России не влекут за собой никаких правовых последствий. С одной стороны, федеральное избирательное законодательство достаточно подробно регламентирует процедуру подсчета голосов на выборах. С другой стороны, конкретные санкции за нарушения этой процедуры не предусмотрены. Таким образом, порядок подсчета голосов, досконально регламентированный в федеральных законах, на практике оказывается не более чем рекомендацией. Избирательные комиссии могут в массовом масштабе нарушать законные правила проведения выборов на виду у всех, но при этом результаты такого «подсчета» голосов все равно будут иметь законную силу.
Даже если руководители избирательных комиссий привлекаются к ответственности за совершенные «процедурные нарушения», они расплачиваются административным штрафом. Размер этого наказания – максимум до 1500 руб. – совершенно не адекватен общественной опасности правонарушения. Учитывая уровень коррупции в российском избирательном процессе, мы понимаем, что этот штраф легко может быть выплачен за счет полученной мзды. Моральная же ответственность нарушителя (факт привлечения к административной ответственности) также ничтожна мала.
Парадоксальность существующей ситуации может быть интерпретирована в терминах римского права. Известно Ульпиановское разделение законов на четыре вида: «совершенные законы» (leges perfectae), «более чем совершенные законы» (plus quam perfectae), «не вполне совершенные законы» (minus quam perfectae), «несовершенные законы» (imperfectae).
По нашему убеждению, регулировать процедуру избирательного процесса должны законы «более чем совершенные» (leges plus quam perfectae). В них нарушение нормы влечет двойную санкцию – как наказание виновного, так и отмену правовых последствий противоправного действия.
Российские же избирательные законы подпадают под категорию «не вполне совершенных законов» (leges minus quam perfectae). К ним относятся те правовые нормы, нарушение которых влечет за собой одно наказание виновника этого нарушения, не затрагивая действительности совершенного им действия. Именно так можно интерпретировать ситуацию, когда должностное лицо несет ответственность за нарушение процедуры итогов голосования, но при этом результаты проведенного таким образом подсчета голосов сохраняют правовую силу.
Более того, учитывая исключительно мягкий характер и необязательность наказания, российские избирательные законы тяготеют к тому, чтобы считаться «несовершенными законами» (leges imperfectae). В данном случае нормы имеют скорее декларативный и нравственно-рекомендательный характер: их нарушение не угрожает ни отменой правового последствия действия, ни наказанием. Фактически именно так и обстоит дело в большинстве случаев при несоблюдении процедуры определения результатов выборов.
Российское избирательное законодательное законодательство может стать эффективным и действующим, если его избавить от рыхлости и декларативности. Оно должно приобрести форму «более чем совершенных законов» (leges plus quam perfectae).
Необходимо дополнение и уточнение санкций за нарушение избирательного законодательства.
Во-первых, следует ужесточить ответственность должностных лиц за нарушение процедуры подсчета голосов. Статья 5.24 КоАП РФ должна быть конкретизирована и предусматривать гораздо более серьезные наказания.
Во-вторых, в законах требуется указать, при конкретных нарушениях процедуры подсчета голосов официальные результаты не могут иметь правовой силы.
2. В российском законодательстве отсутствует норма о предельно допустимом уровне нарушений на выборах.
Без этой нормы совершенно неясно, при каком уровне и объеме процедурных нарушений суд должен признать результаты подсчета голосов недействительными.
При этом само законодательство предусматривает некоторые случаи, когда при конкретных нарушениях результаты выборов должны быть отменены. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (N 67-ФЗ) определяет случаи необходимости отмены результатов выборов только в случаях финансовых нарушений.
В случаях же процедурных нарушений конкретных условий отмены результатов подсчета голосов в законодательстве нет. Это оставляет судам неограниченную свободу действий. П. 1.2 ст. 77 ФЗ-67 гласит, что суд может признать итоги голосования, результаты выборов недействительными «если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов были допущены нарушения настоящего Федерального закона… в случае, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей». П. 3 этой же статьи гласит, что суд может отменить результаты выборов «в случае нарушения … порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов… других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей». Таким образом, полностью на усмотрение суда остается вопрос, позволяют ли признанные нарушения «выявить действительную волю избирателей» и «с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей». Именно этой свободой и воспользовались астраханские суды, признав выявленные нарушения недостаточно серьезными для отмены официальных результатов выборов.
Сохранение этой ситуации приводит к тому, что сколь угодно многочисленные процедурные нарушения на выборах сами по себе не имеют правовых последствий. Поведение суда в данном случае абсурдно, но не противоречит закону, поскольку именно закон дал судам право произвольно решать этот вопрос.
Возможно ли законодательно определить, при каких выявленных нарушениях результаты подсчета голосов должны быть отменены? Например, если на избирательном участке была нарушена норма «при сортировке бюллетеней … оглашать содержащиеся в каждом из них отметки избирателя и представлять бюллетени для визуального контроля всем лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов» (ст.68, п.14 N 67-ФЗ). Эта норма по признанию суда была нарушена на 68% избирательных участках Астрахани. Возможно, нарушение одной нормы будет недостаточно, чтобы обязательно отменять результаты подсчета голосов. Но если на одном избирательном участке нарушено 12 процедурных норм, как это было признано астраханскими судами? Почему закон позволяет даже в этом случае судам принять решения, что эти нарушения не помешали «с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей»? Вероятно, закон может предусмотреть «критический уровень» допустимых нарушений, хотя бы по количеству процедурных нарушений на одном избирательном участке.
На наш взгляд, некоторые нарушения являются столь серьезными, что сами по себе должны повлечь за собой отмену официальных результатов голосования на конкретном избирательном участке. Например, таким основанием может быть факт несоответствия между официальными итогами голосования и заверенными копиями итоговых протоколов.
Отсутствие «предельного уровня нарушений» стало причиной еще одной любопытной особенности астраханских судебных процессов. Астраханские суды, признавая «отдельные» факты нарушений, признают их «незначительными» на том основании, они имели место не повсеместно, не на 100% избирательных участков. Например, Советский районный суд, отвечая на жалобу, что наблюдатели не могли приблизиться к месту, где происходил подсчет бюллетеней, счел эту жалобу несостоятельной, отметив, что на 11 избирательных участках района (то есть в 20% случаев) наблюдателям позволили приблизиться к столу на расстояние, при котором они могли увидеть бюллетени. Таким образом, суд исходил из логики, что жалоба на нарушения не является состоятельной, если был какой-то процент избирательных участков, где этих нарушений не было. Аналогичной логикой руководствуется и Кировский районный суд. Этот суд отверг жалобу о том, что бюллетени считал и видел только один человек – председатель УИК – на том основании, что на 18 избирательных участках района (то есть в 36% случаев) в подсчете бюллетеней участвовали и другие члены УИК. Столь странная и комичная аргументация суда возможна именно потому, что у суда есть законная возможность манипулировать представлением о предельном уровне нарушений. В данном случае подспудно предполагается, что если нарушения были не на 100% участков, они не заслуживают серьезного рассмотрения.
А.Е. Любарев подтверждает, что «на практике доказательство того, что нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей, чрезвычайно затруднено, поскольку нет никаких объективных критериев и соответственно методов доказательства». Еще в 2001 г. на эту проблему российского избирательного законодательства указывали А.Е. Постников и Л.Г. Алехичева: «отсутствие четких критериев для признания недействительности итогов голосования на практике порождает недостаточно обоснованные решения о недействительности выборов».
Позволим себе шуточную аналогию: российские выборы не соответствуют «принципу фальсификационизма» К. Поппера. То есть российское законодательство не предусматривает условий, при которых результаты выборов можно считать недостоверными. Российское избирательное законодательство исходит из «презумпции достоверности» результатов голосования, на которую почему-то не влияет нарушение законной процедуры установления результатов голосования.
Целесообразно и возможно сделать более ясным вопрос о том, в каких случаях при нарушении процедуры результаты голосования должны быть отменены.
Таким образом, мы предлагаем следующие пути решения этого вопроса:
отмена результатов голосования в случае доказанных фактов некоторых наиболее серьезных нарушений (факты фальсификации итогов голосования, несоответствие между официальными результатами голосования и копиями итоговых протоколов);
закрепление в законе конкретного «предельного уровня» процедурных нарушений, в случае превышения которого результаты голосования на данном избирательном участке нельзя считать достоверными. Этот «предельный уровень» может включать некоторое максимально допустимое количество процедурных нарушений при подсчете голосов. Это должно быть намного меньше, чем 12 процедурных нарушений, что имело место на некоторых избирательных участках Астрахани.
3. Закрепить гарантии прав членов избирательных комиссий и наблюдателей.
Самые распространенные процедурные нарушения на выборах в Астрахани связаны с грубым нарушением прав наблюдателей и членов избирательных комиссий от оппозиции. На большинстве избирательных участков их физически лишили возможности увидеть отметки в бюллетенях, убедиться в правильности сортировки бюллетеней. Таким образом, это было грубейшее нарушение их прав, закрепленных в ФЗ-67.
Законодательство весьма аморфно определяет защиту прав членов избирательных комиссий. С одной стороны, ответственность за подобные нарушения указана даже в уголовном законодательстве. Например, ст. 141 УК РФ предусматривает, что «воспрепятствование … деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года». Обратим внимание на недостаточную конкретность этой формулировки – ведь в федеральном законе, регулирующем статус члена избирательной комиссии, нет определения, что относится к его «обязанностям». Таким образом, данная норма Уголовного кодекса оказывается оторванной от конкретных прав членов избирательных комиссий, которые она не может защитить, она оказывается бессмысленной. Например, подпадает ли под эту статью Уголовного кодекса действия полицейского, который физически не подпускает члена УИК к пачкам с бюллетенями и мешает ему пересчитать бюллетени? Доказать это весьма проблематично. По нашему мнению, это противоречие в законах можно решить. Данный текст 141 ст. УК РФ можно откорректировать, указав в ней ответственность за «нарушение прав члена избирательной комиссии», перечень которых ясно отражен в ст.29 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан» 67-ФЗ. В данном случае любой полицейский или чиновник, физически мешающий члену УИК воспользоваться правом пересчета бюллетеней, будет заведомо попадать под конкретную статью Уголовного кодекса.
4. Закрепить правовой статус копий итоговых протоколов избирательных комиссий.
Астраханские суды обнаружили, что такой механизм контроля над выборами, как копии протоколов об итогах голосования, полностью нейтрализован и не имеет никакого правового статуса.
В частности, в Кировском районе с 51 избирательного участка в суд были поданы копии протоколов с 11 избирательных участков, которые отличались от официальных результатов на этих участках. По утверждению членов УИК от оппозиции, именно в поданных ими копиях протоколов, заверенных руководителями УИК, содержались подлинные, первоначальные результаты подсчета бюллетеней, а официальные результаты были сформированы позже (предположительно в ТИК), т.е. сфальсифицированы. Суд решил, что эти копии «не могут быть приняты в качестве допустимого доказательства по делу», поскольку они оформлены ненадлежащим образом. Таким образом, получается замкнутый круг – руководитель УИК может сознательно оформить копию протокола ненадлежащим образом, и сам лишает эту копию юридической силы. При этом открытым является вопрос, о том, насколько неправильно были оформлены эти копии протоколов. В постановлении суда указано, что одним из аргументов неподлиности этих копий является то, что они… не соответствуют данным, «проставленного в протоколе, предоставленного суду территориальной избирательной комиссией». То есть причиной отклонения копий протоколов является именно то, что они противоречат официальным данным о «подсчете» голосов!
Копии итоговых протоколов избирательных комиссий – потенциально мощный инструмент противодействия фальсификациям на выборах. Но таким он может быть, только если получит прочный правовой статус, станет документом, а не бумагой непонятного назначения. Пока же в российском законодательстве эффективность этого механизма полностью парализована.
На современных российских выборах с копиями протоколов связаны наиболее скандальные и сенсационные споры. Зачастую представители оппозиции не могут добиться на избирательных участках получения заверенных копий об итогах подсчета голосов. В Астрахани такие отказы были наиболее часты на выборах как в декабре 2011 г., так и в марте 2012 г. При этом отсутствует правовая ответственность руководителей избирательных комиссий за невыдачу копий итоговых протоколов, за «ненадлежащее оформление» копий итоговых протоколов.
Л. Кириченко справедливо указывает, что правовое значение копий итоговых протоколов в России низведено до ничтожного уровня. Например, согласно ст. 81 федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», избирательная комиссия «в случае обнаружения ошибок… или возникновении сомнений» может произвести пересчет итогов голосования уже после выдачи копий итогового протокола. Несомненно, что это право лишает копии протокола всякой ценности как механизма противодействия фальсификациям. Уже выданные копии итоговых протоколов могут быть отвергнуты судом, потому что уже после их выдачи избирательная комиссия произвела другой, более «правильный» подсчет итогов голосования.
У нас есть следующие предложения по восстановлению правового статуса копий итоговых протоколов избирательных комиссий:
копия протокола избирательной комиссии является официальным документом, свидетельствующим о результатах голосования на данном избирательном участке;
руководители избирательной комиссии несут правовую ответственность за выдачу копий итогового протокола наблюдателям, членам избирательной комиссии;
руководители избирательной комиссии несут правовую ответственность за надлежащее оформление копий итогового протокола;
должна существовать правовая ответственность за подделку копии итогового протокола;
официальные результаты голосования не могут считаться достоверными, если они противоречат заверенной копии итогового протокола.
В России постоянно возникают случаи, когда официальные итоги голосования не совпадают с данными, занесенными в заверенные копии протоколов. Безусловно, подобного рода «несовпадения» являются наиболее надежным доказательством фальсификаций. Недопустимо, что суд игнорирует такие документы. Необходимо более четко закрепить требования к заполнению таких копий. В законе должны быть однозначно определены требования по оформлению и заверению таких копий, ответственность за соблюдение которых должен нести председатель комиссии. Мы предлагаем, что факт несоответствия заверенной копии итогового протокола официальным результатам выборов должен быть достаточным основанием для отмены результатов выборов на данном избирательном участке.
5. В российском законодательстве не определена судебная инстанция, которая может отменить результаты выборов.
Нет ясности в вопросе о том, в какой суд можно подать иск об отмене результатов выборов, например, мэра города. Российское законодательство не дает ответа на вопрос, суд какой инстанции может принимать решение об отмене результатов выборов в масштабе муниципального образования, или субъекта федерации и т.д. На практике это назначает, что в России отсутствует инстанция, в которой можно оспорить результаты выборов мэра города в целом. Эта лакуна очевидно должна быть восполнена.
Юристы О.В. Шеина испытали эту «лакуну» законодательства в полной мере. Первоначально в апреле 2012 г. был подан иск об отмене результатов выборов мэра Астрахани в районный суд по месту нахождения городской избирательной комиссии. Но районный суд отказался вынести решение, потому что счел себя не вправе отменять результаты подсчета голосов на тех избирательных участках, которые расположены на территории других районов города. В России уже случались подобные прецеденты: как и в аналогичных ситуациях, астраханский суд отказался выносить решение после многонедельного судебного процесса и прений с участием десятков свидетелей. О.В. Шеину пришлось подавать отдельные иски в каждый из районных судов города. При этом даже если бы решения этих районных судов были положительными, были бы непонятны их правовые последствия, поскольку это были бы решения только по оценке нарушений в отдельно взятых избирательных участках. Это не было бы решением об отмене результатов выборов в масштабе всего города.
Следовательно, в России нельзя сразу подать иск об отмене результатов выборов в целом. Практика показывает, что сначала нужно обжаловать результаты выборов по отдельным избирательным участкам – в соответствующих районных судах. Если результаты выборов будут отменены на избирательных участках, «на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей», то лишь после этого можно обжаловать результаты выборов в целом. Вероятно, этот судебный иск можно подать в суд по месту нахождения соответствующей окружной избирательной комиссии. Если у истца есть документ об отмене результатов выборов на этом количестве избирательных участков, то в соответствие с законом суд обязан отменить результаты выборов в целом.
Из данной схемы «выпадает» один важный элемент – в законе ясно не определены условия отмены результатов выборов на первом этапе, то есть по отдельным избирательным участкам (о чем мы писали выше). Таким образом, при рассмотрении вопроса об отмене результатов выборов по отдельным избирательным участкам суд не обязан руководствоваться какими-либо конкретными критериями.
Таким образом, законодательно в России следует определить, суд какой инстанции и в каком порядке может принимать решение об отмене выборов.
Можно ли в России изменить к лучшему избирательное законодательство? Факты свидетельствуют, что избирательный процесс деградирует. Тем не менее, у российской общественности не остается иного выбора, кроме как добиваться позитивных перемен. Институт выборов – это важнейший институт публичной политики. Невозможность правовой защиты выборов представляет опасность и несет вред для всего общества, в том числе и для самой власти. При всей иллюзорности надежд на оптимизацию существующих избирательных законов, работу в этом направлении нельзя прекращать. Российская общественность должна сохранять хотя бы теоретическое представление о путях оздоровления политической и правовой системы.
Гришин Н.В. Правовая защита института выборов в России: рекомендации по итогам астраханских судебных процессов 2012 г. //Каспийский регион: политика, экономика, культура. – 2013. – №1. С.62-70
2012МестныеАстраханская область
